解讀新《土地管理法實(shí)施條例》12大亮點(diǎn)

自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)   魏莉華

2021年7月2日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第743號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實(shí)施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實(shí)施的重要法律武器。新《土地管理法實(shí)施條例》諸多亮點(diǎn)值得關(guān)注：

1998年的《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點(diǎn)，對(duì)農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實(shí)踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響國(guó)家糧食安全。為此，新的《土地管理法實(shí)施條例》專門增加規(guī)定：國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。從而進(jìn)一步拓展了土地用途管制的重點(diǎn)和內(nèi)容。

加強(qiáng)耕地保護(hù)，必須首先明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體。新的《土地管理法實(shí)施條例》在總結(jié)多年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任主體制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護(hù)的責(zé)任主體，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實(shí)到地塊。國(guó)務(wù)院對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，積極推進(jìn)中央和地方各級(jí)涉農(nóng)資金整合，按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度的要求，新的《土地管理法實(shí)施條例》在總結(jié)全國(guó)部分地方實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償制度成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度做出明確規(guī)定：國(guó)家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。耕地保護(hù)補(bǔ)償制度具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定。

新的《土地管理法實(shí)施條例》以維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益為核心，對(duì)《土地管理法》規(guī)定的土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。主要包括：

（1）發(fā)布土地征收預(yù)公告，啟動(dòng)土地征收。市、縣人民政府認(rèn)為符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的公共利益，需要啟動(dòng)土地征收的，發(fā)布土地征收預(yù)公告，開(kāi)展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；

（2）組織編制征地補(bǔ)償安置方案，并進(jìn)行公告和聽(tīng)證；

（3）簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，對(duì)個(gè)別難以達(dá)成征地安置協(xié)議的，在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明；

（4）申請(qǐng)土地征收審批；

（5）土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后發(fā)布土地征收公告，公布土地征收范圍和征收時(shí)間，對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償協(xié)議的作出征地補(bǔ)償安置決定；

（6）實(shí)施土地征收。

新的《土地管理法實(shí)施條例》在《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確入市交易規(guī)則，要求國(guó)土空間規(guī)劃要合理安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局和用途，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。同時(shí)，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租方案的編制和審查要求，規(guī)定：土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，編制出讓、出租方案，報(bào)市、縣人民政府。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并對(duì)合同應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容進(jìn)行了明確的規(guī)定。對(duì)通過(guò)出讓方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地再轉(zhuǎn)讓的，也應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并通知土地所有權(quán)人。

新的《土地管理法實(shí)施條例》將“宅基地管理”單列一節(jié)，對(duì)宅基地布局和建設(shè)用地指標(biāo)安排作出明確規(guī)定，要求縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村村民宅基地需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃定宅基地范圍。針對(duì)部分地方在合村并居中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)村村民宅基地合法權(quán)益的問(wèn)題，新的《土地管理法實(shí)施條例》專門作出四個(gè)禁止規(guī)定：禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。

新的《土地管理法實(shí)施條例》在《土地管理法》關(guān)于調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限、取消省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的征地報(bào)國(guó)務(wù)院備案的基礎(chǔ)上，持續(xù)優(yōu)化建設(shè)用地審批流程，深化“放管服”改革：

一是合并預(yù)審和選址意見(jiàn)書，規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目需要申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書的，應(yīng)當(dāng)合并辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審與選址意見(jiàn)書；

二是減少審批層級(jí)，規(guī)定市縣人民政府組織自然資源等部門擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，刪去原來(lái)“逐級(jí)”上報(bào)審批的規(guī)定；

三是簡(jiǎn)化建設(shè)用地報(bào)批材料，將現(xiàn)行的“一書四方案”（建設(shè)用地呈報(bào)書和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案）合并調(diào)整，按照“批什么就審什么”的要求，整合為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請(qǐng)，并明確了有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請(qǐng)審查的要點(diǎn)；

四是明確國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府在土地征收審批中，主要是對(duì)土地征收的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的公共利益確需征收土地情形以及是否符合法定程序進(jìn)行審查；

五是將征地補(bǔ)償安置方案的決定權(quán)交由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)。國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)土地征收后，對(duì)于個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府作出征地補(bǔ)償安置決定，并組織實(shí)施，以體現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，進(jìn)一步壓實(shí)了市縣人民政府征地補(bǔ)償安置的主體責(zé)任。 

將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，是黨中央作出的重大決策部署。新的《土地管理法實(shí)施條例》在《土地管理法》關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃體系和編制要求的基礎(chǔ)上，用“國(guó)土空間規(guī)劃”取代原來(lái)的“土地利用總體規(guī)劃”，明確了國(guó)土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容，規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積和生態(tài)保護(hù)紅線等要求，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用。 

臨時(shí)用地是指建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時(shí)使用的土地。針對(duì)實(shí)踐中存在的臨時(shí)用地的期限過(guò)于單一、臨時(shí)用地土地復(fù)墾責(zé)任不落實(shí)等情形，新的《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)臨時(shí)用地管理作出創(chuàng)新規(guī)定，明確臨時(shí)用地應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地。臨時(shí)用地的期限一般不超過(guò)二年。建設(shè)周期較長(zhǎng)的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時(shí)用地，期限不超過(guò)四年，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)。 

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